(Eerder gepubliceerd in EJIL:Talk! Blog of the European Journal of International Law)

Van de kant van de aanwezige staten was er nauwelijks interesse in een dergelijke overgang. Als ze het hadden over ‘wegbewegen’, doelden ze op fossiele brandstoffen, niet op vlees. In het slotdocument van de COP in 2023 waren de landen opgeroepen om bij te dragen aan het ‘afstappen van fossiele brandstoffen in energiesystemen' om netto nul te bereiken in 2050. In Bakoe verzandden de staten in discussies over het al dan niet herbevestigen van deze ambitie. De meeste staten vonden het voorstel om af te stappen van fossiele brandstoffen en dierlijke eiwitten te ver gaan.

Het probleem van de overconsumptie van vlees

Toch zijn er goede redenen om weg te bewegen van de overconsumptie van dierlijke eiwitten, met name vlees. Afgezien van de vraag of er sprake is van overconsumptie van vlees in de zin dat de meeste mensen meer vlees eten dan ze nodig hebben, is er zeker sprake van overconsumptie in termen van externe effecten. De veeteeltsector is verantwoordelijk voor ongeveer 14,5% van de wereldwijde door de mens veroorzaakte uitstoot van broeikasgassen, te weten methaanemissies van koeien, veranderingen in landgebruik en de productie van voer. Alle (steeds hypothetischer wordende) scenario's om de opwarming van de aarde onder de 1,5°C en zelfs 2,0°C te houden, vereisen een aanzienlijke vermindering van dergelijke emissies.

Dat is vooral belangrijk omdat een vermindering van de methaanuitstoot veel meer kans op snelle resultaten biedt dan een vermindering van de uitstoot van fossiele brandstoffen. Aangezien methaan een kortere atmosferische levensduur heeft dan kooldioxide, kan het terugdringen van methaanemissies de atmosferische concentraties relatief snel verlagen en de opwarming van de aarde vertragen.

Bovendien zou het terugdringen van de overconsumptie van vlees andere belangrijke mondiale publieke belangen dienen. Op 17 december publiceerde het Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES) het Nexus-rapport, waarin wordt geconcludeerd dat het terugdringen van de overconsumptie van vlees in één klap zes duurzame ontwikkelingsdoelen zou steunen: het kan aanzienlijke voordelen opleveren voor de wereldgezondheid door het aantal gevallen van antibioticaresistentie en niet-overdraagbare ziekten bij mensen te verlagen (zoals wordt onderstreept in het recente The State of Food and Agriculture 2024 van de FAO) en het kan helpen bij het beschermen van de biodiversiteit (30% van al het land op aarde wordt gebruikt voor weilanden en veevoer). Het verminderen van de overconsumptie van vlees is ook noodzakelijk om wat Yuval Noah Hariri “een van de ergste misdaden in de geschiedenis” noemde te verzachten: het lijden van miljarden dieren in de geïndustrialiseerde vee-industrie.

‘Wegbewegen' betekent niet ‘stoppen’. Ook de toezegging van COP28 om af te stappen van fossiele brandstoffen om netto nul te bereiken in 2050 is geen toezegging om fossiele brandstoffen helemaal uit te bannen, als dat al mogelijk zou zijn. Dat geldt nog meer voor de overconsumptie van vlees, die zal nooit helemaal worden uitgefaseerd. Elk scenario waarin grote delen van de wereldbevolking zouden leven zonder vlees te consumeren is een fantasie. Wat een overgang weg van overconsumptie wel zou moeten betekenen is een geleidelijke verschuiving naar het vervangen van dierlijke eiwitten door plantaardige eiwitten op een schaal waarbij de huidige negatieve effecten op het klimaat, de biodiversiteit, de wereldwijde gezondheid en het dierenwelzijn substantieel worden verminderd.

Juridische parallellen tussen fossiele brandstoffen en vlees

Vanuit het oogpunt van internationaal recht heeft vlees veel gemeen met fossiele brandstoffen. De due diligence-verplichting van alle staten om significante schade aan andere staten en gebieden buiten de nationale jurisdictie te voorkomen – die veel staten tijdens de recente hoorzitting voor het Internationaal Gerechtshof van toepassing achtten op klimaatverandering – geldt op vergelijkbare wijze voor de uitstoot van kooldioxide en methaan. Hetzelfde geldt voor de verplichtingen onder de Overeenkomst van Parijs, het Zeerechtverdrag en de mensenrechtenverdragen.

Het toepassen van deze verplichtingen op vlees kan een reeks maatregelen inhouden die de vleesconsumptie kunnen verminderen. Deze omvatten het vergroten van het consumentenbewustzijn, het veranderen van sociale normen, het verbeteren van de beschikbaarheid van en toegang tot alternatieven, etikettering, prijsstelling, subsidies en fiscaal beleid. Zo heeft Denemarken onlangs een koolstofbelasting op koeien ingevoerd.

Net als bij fossiele brandstoffen moeten we bij het afstappen van de overconsumptie van vlees ondescheid maken tussen de verschillende staten en regio's. Wat er specifiek nodig is, hangt af van de lokale omstandigheden. Wat er specifiek nodig is, hangt af van de lokale context en de mix van verschillende soorten broeikasgasemissies in een bepaalde staat. Om de overconsumptie van vlees terug te dringen (met duidelijke gevolgen voor de productie) is meer nodig van de VS, Australië, Argentinië, Brazilië, China en de EU-lidstaten dan van bijvoorbeeld van India, Nepal, Bangladesh en de eilandstaten in de Stille Oceaan. Bovendien is het principe van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid volledig van toepassing; de kwalificatie dat de overgang rechtvaardig en billijk moet zijn, geldt net zo goed voor vlees als voor fossiele brandstoffen.

Belemmeringen

Een naïeve waarnemer zou kunnen denken dat het implementeren van due diligence met betrekking tot vlees veel eenvoudiger zou moeten zijn dan voor fossiele brandstoffen. De uitfasering van fossiele brandstoffen gaat gepaard met de ontwikkeling van geavanceerde en soms dure technologieën. Het vereist ook toegang tot en gebruik van essentiële mineralen, waardoor de energietransitie een belangrijk slagveld wordt in de geopolitieke machtsstrijd. Daarentegen lijkt het wegbewegen van overmatige vleesconsumptie relatief eenvoudig. Net zoals regeringen de verkoop van of reclame voor tabaksproducten hebben verboden of beperkt, zouden ze regels kunnen opstellen voor de verkoop, prijs en reclame van vleesproducten. Er zou weinig technologie voor nodig zijn en de geopolitieke gevolgen zouden minimaal zijn.

Paradoxaal genoeg blijkt het terugdringen van de overconsumptie van vlees veel moeilijker te zijn dan de uitfasering van fossiele brandstoffen. Zelfs de anders zo optimistische Hannah Ritchie erkende in haar discussie met Ezra Klein dat optimisme voor de eiwittransitie minder gerechtvaardigd is dan voor de energietransitie.

Een probleem is dat vlees voor veel mensen geen probleem is, maar eerder een oplossing, gezien het gebrek aan voedzame maaltijden. Dit geldt met name voor het Mondiale Zuiden – ongeveer 60% van de plattelandshuishoudens in lage- en middeninkomenslanden is afhankelijk van vee. Normatief gezien komt dit neer op een botsing tussen de verplichtingen op het gebied van klimaatverandering en het recht op voedsel.

Bovendien is de overconsumptie van vlees, net als van fossiele brandstoffen, een systemisch probleem dat diep geworteld is in maatschappelijke structuren. Het wordt gevormd door economische systemen die op grote schaal goedkoop vlees beschikbaar stellen, culturele normen die vlees een diepgeworteld onderdeel maken van diëten en sociale praktijken, en de invloed die bedrijven uitoefenen (marketing, reclame, lobbyen en marktcontrole door vleesproducenten marginaliseren plantaardige alternatieven).

Het lot van het TAPP-voorstel

Al deze factoren helpen het trieste lot te verklaren van het voorstel van de TAPP-coalitie. Het voorstel werd ondertekend door slechts zes Afrikaanse staten (Tsjaad, de Democratische Republiek Congo, Equatoriaal Guinea, Liberia, Nigeria en Oeganda). Een late ontmoeting met een vertegenwoordiger van het Regionale Milieuprogramma voor de Stille Zuidzee leverde nog eens 21 handtekeningen op van kleine eilandstaten in ontwikkeling.

Het feit dat er maar zo weinig handtekeningen verzameld konden worden, bevestigt de lage prioriteit die staten geven aan het verminderen van methaanuitstoot door vee. Het lijkt misschien bemoedigend dat 159 staten de mondiale methaanbelofte hebben ondertekend (oorspronkelijk aangenomen tijdens COP26) en zich hebben verplicht om de methaanuitstoot tegen 2030 met ten minste 30% te verlagen ten opzichte van de niveaus van 2020. De implementatie van deze belofte heeft zich echter voornamelijk gericht op de methaanemissies uit de olie-, gas- en afvalsectoren in plaats van op die van voedselsystemen. Hoewel meer dan 90% van de Nationally Determined Contributions (NDC's) in het kader van de Overeenkomst van Parijs methaanemissies tot hun doelstellingen rekenen, hebben slechts 16 landen doelstellingen vastgesteld om de methaanemissies in de landbouwsector te verminderen.

Voor zover het proces van de Methane Pledge zich wel richt op de vleesproductie, is dat op het verbeteren van de efficiëntie en het verminderen van de uitstoot in plaats van op het verminderen van de vleesconsumptie. Er wordt veel vertrouwen gesteld in de zogenaamde Enteric Fermentation R&D Accelerator. Dit instrument is net zo technisch als het klinkt: het zou de methaanuitstoot moeten verminderen door nieuwe voederadditieven, selectieve veeteelt en vaccins te ontwikkelen die methaan verminderen.

Deze technologische oplossingen sluiten aan bij het dominante beeld van menselijke samenlevingen die dieren gebruiken als economische dingen in plaats van als bewuste soorten. Hoewel deze oplossingen kunnen helpen om de uitstoot van methaan te verminderen, zouden ze in een silo werken en niets bijdragen aan de bredere belangen van wereldwijde gezondheid, biodiversiteit en dierenwelzijn.

De weg vooruit

In deze nogal sombere situatie lijken internationale instellingen misschien onwaarschijnlijke kandidaten om bij te dragen aan een overgang weg van de overconsumptie van vlees. Ze zijn immers afhankelijk van dezelfde staten die zich verzetten tegen een dergelijke overgang.

Toch is een internationale institutionele en regelgevende omgeving cruciaal voor de transformatie van het wereldwijde voedselsysteem. Internationale instellingen worden bestuurd door langetermijnmandaten en multilaterale overeenkomsten in plaats van politieke kortetermijnverschuivingen in individuele landen en kunnen toekomstgerichte strategieën nastreven zonder direct beïnvloed te worden door frequente veranderingen in nationale regeringen. Ze kunnen systemische problemen aanpakken die ten grondslag liggen aan de overconsumptie van vlees door de marktdynamiek te beïnvloeden, beleidskaders te bieden die nationaal en lokaal kunnen worden overgenomen, vertrouwen te creëren dat regels en normen eerlijk worden toegepast op alle belanghebbenden, en verdelingsvraagstukken aan te pakken die verankerd zijn in mondiale en lokale vleesproductiesystemen.

In de afgelopen jaren zijn meerdere internationale instellingen begonnen hun wereldwijde invloed, expertise en middelen in te zetten om het terugdringen van de overconsumptie van vlees te ondersteunen. Het 'mondiale bestuurscomplex ' dat is ontstaan, is zeer gefragmenteerd en er kan veel gewonnen worden door de coördinatie te verbeteren. De afzonderlijke componenten van dit complex zijn echter belangrijk. Deze omvatten het werk van de FAO om de wereldwijde verborgen kosten van agro-voedselsystemen zichtbaar te maken (lees The State of Food and Agriculture 2024), het strategische kader van de Wereldbank om de bijdragen van het agro-voedselsysteem aan klimaatverandering te verminderen, met gedetailleerde betaalbare en direct beschikbare maatregelen die bijna een derde van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen kunnen terugdringen en tegelijkertijd de wereldwijde voedselzekerheid kunnen waarborgen (lees het 2024 Recipe for a Livable Planet), de initiatieven in het kader van het Biodiversiteitsverdrag die erop gericht zijn de biodiversiteit te beschermen tegen industriële landbouw, de steun voor het One Health-kader van de Quadripartite (waarin de FAO, de Wereldgezondheidsorganisatie, de Wereldorganisatie voor diergezondheid en het Milieuprogramma van de Verenigde Naties samenwerken), de WTO Trade and Environmental Sustainability Structured Discussions die langzaam het fundamentele probleem van landbouwsubsidies beginnen aan te pakken, en het lopende werk van de tweede EAT-Lancet Commissie (EAT-Lancet 2.0) over gezonde voeding uit duurzame landbouw.

Deze initiatieven zijn relevant voor de toekomstige discussies over vlees in de COPs over klimaatverandering. Het terugdringen van de overconsumptie van vlees is niet alleen noodzakelijk om de doelstellingen van Parijs te halen, maar is ook – en misschien nog wel belangrijker – cruciaal voor het behalen van de verschillende andere mondiale belangen. De COP zal niet in haar eentje handelen, maar is ingebed in een complex van andere instellingen die al een pad aan het effenen zijn. Gezien de dringende noodzaak om de doelstellingen van Parijs te halen, kan de klimaatveranderingsconferentie het proces helpen versnellen.

Het UNFCCC-secretariaat zou er dus goed aan doen om op de agenda van de volgende COP een punt te zetten waarin de landen worden opgeroepen om te erkennen dat de doelstelling van 2050 om netto nul te produceren niet alleen vereist dat er wordt afgestapt van fossiele brandstoffen, maar ook van de overconsumptie van vlees, en dat dit vereist dat hun NDC's specifieke doelen bevatten om de methaanemissies van vee te verminderen. De volgende mogelijkheid om dit te doen is COP30 in 2025. Gezien de positie van Brazilië op de lijst van vleesproducerende en -consumerende landen, is 2026 misschien een beter vooruitzicht, als wordt besloten dat dit mede wordt georganiseerd door eilandstaten in de Stille Oceaan, die het voorstel van de TAPP-coalitie al hebben gesteund.

André Nollkaemper